推进宅基地制度改革夯实乡村振兴“根基”

报告中指出：“深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益，鼓励依法自愿有偿转让”。近期宁夏积极推进土地权改革完善土地要素市场化配置，作为要素市场化配置改革和农村土地制度改革的重要内容，农村宅基地制度改革担负着释放农村发展空间,推进全区乡村振兴事业的重要使命。

银川市贺兰县作为全国第二批农村宅基地制度改革试点县，不断探索农村宅基地改革方向。该县紧紧围绕“农村宅基地制度改革”这篇大文章，积极探索农村宅基地由“治”变“活”，由“活”变“兴”的改革路径，通过一系列富有成效的创新举措，有力整合了乡村旅游、种植业、养殖业和加工业等业态，为广大农民带来了实实在在的实惠，也蹚出了农村宅基地制度改革的一条新路。

主要做法及成效

贺兰县以立岗镇星光村、通义村、常信乡新民村、洪广镇洪广村、北庙村5个空置率相对较高、产业发展较好、农民改革意愿强烈、符合乡镇整体规划的村庄作为第一批改革试点村。通过边试点、边总结、边完善、边提高， 让“沉睡”资源变资产，使农民财产性收益增加，村集体经济收益增长，发展活力逐步展现。

强化组织保障，压实改革责任 。成立贺兰县宅基地制度改革试点工作领导小组，抽调相关部门人员成立贺兰县农村宅基地改革与管理服务中心，组建工作专班，每周召开农改中心办公会，每月召开领导小组协调会，每季度召开领导小组推进会，先后印发《贺兰县农村宅基地和建房审批管理办法》等14项配套政策，完善政策支撑体系。2022年争取中央财政资金800万元，区级财政安排试点经费160万元，县级财政安排工作经费200万元。

做好四项基础工作，夯实改革基础。一是科学编制规划。精准衔接区市国土空间规划和贺兰乡村振兴规划,目前新胜村等6个行政村已完成“多规合一”实用性村庄规划，新民村等26个行政村正在编制。二是做好确权颁证。已完成农村“房地一体”宅基地确权总数28540宗,已发证26238本。三是建立退出补偿基金。引导社会资本进入宅基地制度改革试点领域，探索设立贺兰县农村宅基地制度改革试点基金。四是搭建信息管理平台。在全区率先搭建县域农村宅基地管理信息平台，构建“3+1”平台框架体系,建立全县宅基地基础信息“一张图”,查询、管理、审批“一条链”,监测、统计、展示“一张网”的宅基地数字化管理新模式。

形成三权分置机制，推动改革进程。一是扎实落地所有权。在宅基地的管理、流转、分配等环节中，农村集体经济组织在相关法律法规框架内通过表决方式行使土地所有者的决定权。二是科学认定资格权。出台《农村宅基地资格权证登记发放办法》，通过村民自治方式、召开群众大会、共商共议对农户宅基地资格权进行认定。三是有序放活使用权。允许宅基地在所有集体经济组织成员间流转；村庄规划范围内的存量宅基地，可用作发展乡村旅游、新产业、新业态等经营性用途。

探索宅基地改革的多种实现形式，拓宽改革路径。一是“分类退出”模式。按照《贺兰县农村宅基地退出暂行办法》推行农村宅基地无偿和有偿两种退出方式。二是“入股经营”模式。鼓励农民以闲置的宅基地流转入股参与乡村旅游、产学研等经营活动。三是村域内“异地置换”模式。针对希望继续保有宅基地资格的村民，通过“异地置换”模式集中安置,腾退的宅基地由村集体集中统一规划使用。四是“上市交易”模式。将腾退出来的宅基地进行整合复垦或将建设用地指标通过宁夏公共资源交易平台进行入市交易，所得利益优先补偿腾退宅基地的村民，其余的投入村集体经济组织发展。五是“抵押融资”模式。出台《贺兰县农民住房财产权抵押贷款暂行办法》，依托贺兰县农村产权流转服务中心，以农民住房所有权及所占宅基地使用权作为抵押，由银行等金融机构向符合条件的农民住房所有人发放贷款，用于生产和发展。

面临的问题与困难

缺统筹，改革推进慢。村集体在推动宅基地改革中亟需上级单位的指导、支持和监督，比如《贺兰县农民住房财产权抵押贷款暂行办法》在实际推行中阻碍重重。对宅基地改革工作未形成科学评价体系，也没有奖惩机制，使得改革中有观望情绪。有的试点村虽然制定了 “多规合一”规划，但与实际发展不匹配。

缺资金，改革落地难。大部分村“家底”不厚，除村活动场所、学校、仓库、机动地等公益性资产外几乎无经营性资产，村集体招商能力差，政府配套资金不多，社会资金难以落地，资金来源少，不能满足改革需要。

缺人才，改革能力弱。大部分村集体班子成员思想相对保守，创新能力弱，统筹协调能力不足，加之没有充分利用乡贤以及村民理事会等这些重要的农村治理力量，也没有相应的引才机制让专业人士充实到基层队伍中，改革的宣传与推动效果十分有限。

缺产业，改革动力差。没有立足本村实际制定发展方向，致使大部分村镇没有找到自己的发展定位，比如北庙村所采取的宅基地入市的方式和星光村发展康养旅游的思路是当前全国宅基地改革的主要形式，需要进一步探索如何在众多康养项目中脱颖而出。

缺兜底，改革隐患多。目前的改革没有充分考虑到一些老弱病残和低保户的后期安置，统一的补偿标准很可能造成这部分弱势群体后期购置新房困难。有些村集体引入企业，但缺乏风险评估和监管，发展过程中不能兼顾公平和效率。加之没有建立反馈机制，改革过程中未足额补偿、指标交易收益返还农村比例低等问题都没有及时解决。

缺认同，改革阻力大。部分农户对于农村宅基地所有权、使用权、资格权“三权分置”的理解不足，仍然认为宅基地是自家的财产，因此宅基地有偿退出、超占有偿使用等工作的推进困难重重。

推进改革的对策建议

部门联动，提高工作质效。一是优化管理。逐步建立县、乡、村、组四级联动工作机制，与村民事务理事会紧密协作。二是完善机制。细化工作责任，将农村宅基地改革纳入绩效考核。三是统筹规划。在全县一盘棋甚至全市一盘棋的统筹下，完善各村“多规合一”规划，突出特色鲜明的发展方向和思路。

拓宽渠道，加大资金支持。一是盘活集体经济。摸清家底，盘活资源，创新思路，全面发展村集体经济。二是引入社会资金。建立“政府主导、村企合作、村民参与、公司运营”的多元投资机制，有效保障宅基地退出补偿、土地综合整治等方面资金需求。同时，依托贺兰县农村产权流转服务中心推动宅基地使用权抵押贷款。三是落实配套资金。加大资金支持，在年度预算中充分考虑宅基地改革进度配套相应资金。

内培外引，加强队伍建设。一是培养本村能人。对村里一些有经验有想法的能人重点培养，让他们在农村宅基地改革中先试先行。二是引入专业团队。引入本地高校及创客设计团队，采取整治、复绿及新建配套设施等方式重现乡村魅力。三是搭建成才平台。吸引愿意投身农村建设的有志之士，推动宅基地改革工作科学、稳慎推进和落实。

因地制宜，开发特色产业。一是打特色牌。鼓励村集体主动发掘自身优势，深入研究市场，开拓思路，探索新发展模式。二是打产业牌。以产业发展为抓手，将腾退出来的宅基地作为建设用地，吸引企业进入开发。三是打活力牌。学习其他省市的先进经验，对现有简单获利模式（比如出租等）进行二次开发和利用，为村集体经济健康可持续发展留足空间。

严控风险，完善保障机制。一是保障要足。妥善解决好各个时期的历史遗留问题与现行政策之间的矛盾，尤其对部分弱势群体，政府应给予一定的财政补贴，保障其生活。二是监管要严。确保在农村宅基地改革中，土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损。三是反馈要通。建立咨询、投诉热线，让村集体或农民面对改革中的各种选择，能有效结合政府的制度政策等做出科学选择，也能让改革中暴露的各种问题及时协调解决。

宣传引导，激发内生动力。制定更加惠民利民的政策，在两微一端等多个平台对农村宅基地改革政策进行宣传，定期聘请专家讲解，让农户理解和接受农村宅基地改革背后的良苦用心。同时，通过走进田间地头，发放宣传册，播放宣传片等多种形式，增加政策的知晓度。 （执笔：杨娟、何璐）

中共银川市委党校课题组